Armando Argano
Il Testo Unico sulla privacy e le attività delle forze di pubblica sicurezza
Sintesi della relazione tenuta al convegno
“Funzioni e compiti della Polizia Locale alla luce delle recenti riforme legislative”
Roccagorga (Lt), 26 marzo 2004

1 – Premessa.
Il titolo che della relazione che mi è stata assegnata contiene, anche se a prima vista non è agevole avvedersene, una profonda contraddizione in termini, atteso che in esso vengono accostate due tutele sovente confliggenti: da una parte, infatti, quella relativa alla riservatezza dei dati concernenti persone fisiche e giuridiche, da un’altra parte quella dell’ordine pubblico in senso lato.
Arduo compito del legislatore – e dell’interprete – quello di trovare una mediazione tra le opposte esigenze di difesa della libertà individuale da ingerenze esterne e di difesa della libertà della collettività da ingerenze dei singoli.
Con l’emanazione del Decreto Legislativo 30 giugno 2003 n. 196, intitolato “Codice in materia di protezione dei dati personali” ed entrato in vigore il 1° gennaio 2004, è stata finalmente raccolta in un unico testo la notevole congerie di provvedimenti normativi in materia, dandosi in tal modo adempimento alla convenzione internazionale di Strasburgo ed agli obblighi imposti dalle direttive comunitarie 1995/46/Ce e 2002/58/Ce [1].

Il cosiddetto “Codice della privacy” (C.d.P.) è un provvedimento ponderoso, che consta di 186 articoli, cui si aggiungono:

1. l’Allegato A, che a sua volta si dive in tre parti:
   A.1: 13 articoli relativi all’attività giornalistica;
   A.2: preambolo e 14 articoli sul trattamento di dati per scopi storici;
   A.3: preambolo e 14 articoli sul trattamento dati nell’ambito del Sistema Statistico Nazionale;

2. l’Allegato B: “Disciplinare tecnico in materia di misure di sicurezza”, contenente sette paragrafi.

Inoltre, a latere del C.d.P. vi sono le fondamentali Autorizzazioni Generali emanate dal Garante per la Protezione dei Dati Personali e la cui efficacia, con provvedimento della medesima Autorità, è stata prorogata al 30 giugno 2004:
n. 1/2002 – Trattamento dei dati sensibili nei rapporti di lavoro;
n. 2/2002 – Trattamento dei dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale;
n. 3/2002 – Trattamento dei dati sensibili da parte degli organismi di tipo associativo e delle fondazioni;
n. 4/2002 – Trattamento dei dati sensibili da parte dei liberi professionisti;
n. 5/2002 – Trattamento dei dati sensibili da parte di diverse categorie di titolari;
n. 6/2002 – Trattamento dei dati sensibili da parte degli investigatori privati;
n. 7/2002 – Trattamento dei dati a carattere giudiziario da parte di privati, di enti pubblici economici e di soggetti pubblici.

L’art. 2 del provvedimento in esame esordisce con una affermazione terminologica: <<Il presente testo unico, di seguito denominato “codice”>>. A dire, dunque, che si tratta formalmente e sostanzialmente di un “Testo Unico”, ma che lo si deve a tutti gli effetti considerare un “Codice”, come pure indicato in epigrafe.
La frase può in effetti essere considerata una mera questione di comodità lessicale dal momento che entrambi, il Testo Unico ed il Codice, per quanto qui interessa e senza voler entrare in superflue disquisizioni giuridiche, costituiscono raccolte, sistematiche e coordinate, delle disposizioni legislative e regolamentari succedutesi nel tempo a disciplinare materie e settori omogenei [2].
In questa relazione mi atterrò per quanto possibile, senza alcuna pretesa di quella completezza che richiederebbe un ben più ampio ed articolato seminario di studio, alle norme principali, suscettibili di incidere sulle attività delle forze di Pubblica Sicurezza, con particolare riguardo alle funzioni ed ai compiti della Polizia Locale, cui il convegno è dedicato.
Occorre allora delineare innanzitutto quale sia l’ambito delle attività in oggetto, per poi individuare i limiti che il C.d.P. ad esse impone, tenerndo naturalmente presente che le classificazioni e le distinzioni che si proporranno non possono essere assunte in maniera rigida, semmai costituendo strumento logico e di studio.

2. – Le funzioni ed i compiti di Pubblica Sicurezza della Polizia Locale.
“Funzione amministrativa” può in generale definirsi l’attività svolta dallo Stato e dagli Enti pubblici per provvedere alla cura degli interessi della collettività che essi assumono come propri, nei limiti segnati dalle norme legislative e regolamentari [3].
La “Funzione di Polizia amministrativa” può a sua volta definirsi il complesso delle attività dirette ad attuare le limitazioni che la legge pone alle libertà del singolo cittadino, alla luce del superiore interesse pubblico alla conservazione dell’ordine e della sicurezza (dunque a prescindere dalle conseguenze penali). In buona sostanza, e di converso, la disciplina dell’attività in discorso attiene a limiti e modi con cui lo Stato incide nelle libertà individuali nello svolgimento del vivere civile.
La “Funzione di Polizia Giudiziaria” è invece quella che attiene propriamente alla prevenzione ed all’accertamento dei reati ed all’individuazione dei responsabili.
Queste ripartizioni, che hanno concretezza sistematica, vanno tuttavia correlate con i più sfumati concetti di “sicurezza pubblica”, ossia la tutela della collettività dai pericoli derivanti dall’esercizio indiscriminato di attività pericolose ovvero suscettibili di frodi a danno della pubblica fede, e di “ordine pubblico”, ossia la conservazione dell’ordine giuridico inteso come complesso di principi la cui osservanza è indispensabile per l’assetto sociale costituito in un determinato momento storico.
La Polizia (amministrativa) Locale, in cui è evidentememente ricompresa la Polizia Municipale, viene tradizionalmente individuata in quei corpi – regionali, provinciali o comunali – posti organicamente alle dirette dipendenze dell’Ente Locale, con competenze e funzioni ad esso territorialmente circoscritte [4].
La Polizia Municipale è certamente tra questi il corpo più importante per l’estensione e la rilevanza dei compiti che è deputata a svolgere sin dal fondamentale D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, con cui vennero delegate agli enti locali funzioni in tema di pubblica sicurezza (art. 20), di polizia amministrativa (art. 19).
Successivamente, e con terminologia non sempre perspicua, la Legge 7 marzo 1986 n. 65 “Legge-quadro sull’ordinamento della polizia municipale”, stabilì all’art. 1 che “i comuni svolgono le funzioni di polizia locale. A tal fine, può essere appositamente organizzato un servizio di polizia municipale”, nonchè, al successivo art. 5, che alla Polizia Municipale sono attribuite “Funzioni di polizia giudiziaria, di polizia stradale e di pubblica sicurezza” [5].
Va precisato che, com’è noto, mentre la qualifica di Agente di Polizia Giudiziaria viene acquisita all’atto dell’assunzione in organico, anche per effetto del disposto dell’art. 57 c.p.p., mentre le funzioni di pubblica sicurezza hanno invece natura ausiliaria della Polizia di Stato (art. 3 Legge 65/1986) e conseguono a provvedimento prefettizio di attribuzione delle medesime (art. 5, comma 2, l. cit.).
In tali vesti l’appartenente alla Polizia Municipale:
•  redige informative di reato;
• compie atti di assicurazione e conservazione delle fonti di prova, nonchè di identificazione dei responsabili e delle persone informate dei fatti;
• assume spontanee dichiarazioni e sommarie informazioni;
• esegue l’arresto in flagranza di reato ed il fermo, ivi compresi gli atti conseguenti;
• compie atti esecutivi di provvedimenti dell’autorità giudiziaria.

Tutti questi compiti, quali sinteticamente riassunti, vengono ampliati con le funzioni attribuite alla Polizia Giudiziaria a seguito dell’entrata in vigore del processo penale innanzi al Giudice di Pace (Decr. Legisl. 28 agosto 2000 n. 247), nell’ambito del quale le indagini sono da essa interamente condotte, salva la relazione finale al Pubblico Ministero, il quale può autorizzare la citazione a giudizio dell’imputato da parte della Polizia Giudiziaria medesima.
Come agenti di Pubblica Sicurezza i Vigili Urbani svolgono inoltre i compiti previsti in via generale dall’art. 1 del TULPS [6], sia pur nell’ambito territoriale dell’Ente locale dal quale dipendono, salvi i casi di missioni esterne previamente autorizzate.

3 – I principi generali del Codice della Privacy e le attività della Polizia Municipale.
Alla luce di quanto sin qui esposto, emerge con sufficiente chiarezza come il Vigile Urbano, sia nell’esercizio di funzioni di Polizia Amministrativa, sia nell’esercizio di funzioni di Polizia Giudiziaria, viene a conoscenza di fatti e pone in essere atti che comportano sovente l’acquisizione di dati rientranti nel campo di tutela della riservatezza.
Senza voler appesantire questa breve trattazione con l’amplissima enumerazione delle prescrizioni e delle fattispecie previste dal C.d.P. suscettibili di porre limiti l’attività della Polizia Municipale nelle sue varie esplicazioni, è qui invece utile discernere e sintetizzare direttamente le norme di immediata e più rilevante riferibilità alla problematica in esame, lasciando poi al singolo operatore di effetture gli opportuni approfondimenti sulla mappatura che segue.

Premesso che l’art. 1 specifica che “Chiunque ha diritto alla protezione dei dati personali che lo riguardano” e che l’art. 7  disciplina il “Diritto di accesso ai dati personali ed altri diritti” da parte dell’interessato” – ossia, a mente dell’art. 4, 2° comma, lettera i) “la persona fisica, la persona giuridica, l’ente o l’associazione cui si riferiscono i dati personali”, l’art. 8, 2° comma, stabilisce poi i casi in cui i diritti in discorso subiscono limitazioni per effetto della natura del trattamento, e cioè:
a) riciclaggio; b) sostegno alle vittime di richieste estorsive; c) Commissioni parlamentari d’inchiesta istituite ai sensi dell’articolo 82 della Costituzione; d) soggetti pubblici, diversi dagli enti pubblici economici, in base ad espressa disposizione di legge, per esclusive finalità inerenti alla politica monetaria e valutaria, al sistema dei pagamenti, al controllo degli intermediari e dei mercati creditizi e finanziari, nonché alla tutela della loro stabilità; e) limitatamente al periodo durante il quale potrebbe derivarne un pregiudizio effettivo e concreto per lo svolgimento delle investigazioni difensive o per l’esercizio del diritto in sede giudiziaria; f) fornitori di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico relativamente a comunicazioni telefoniche in entrata, salvo che possa derivarne un pregiudizio effettivo e concreto per lo svolgimento delle investigazioni difensive di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 397; g) per ragioni di giustizia, presso uffici giudiziari di ogni ordine e grado o il Consiglio superiore della magistratura o altri organi di autogoverno o il Ministero della giustizia; h) Forze di Polizia e per finalità di ordine e sicurezza dello Stato.
Vi sono poi gli art. da 11 a 17, concernenti le regole da rispettare per tutti i trattamenti, cui si aggiungono, per i soggetti pubblici, gli art. da 18 a 22 e, per le Forze di Polizia, gli artt. da 53 a 58.
Fermo restando il principio di “necessità nel trattamento dei dati”, fissato dall’art. 3 (“I sistemi informativi e i programmi informatici sono configurati riducendo al minimo l’utilizzazione di dati personali e di dati identificativi, in modo da escluderne il trattamento quando le finalità perseguite nei singoli casi possono essere realizzate mediante, rispettivamente, dati anonimi od opportune modalità che permettano di identificare l’interessato solo in caso di necessità”), ed il fondamentale glossario contenuto nell’art. 4 alla cui lettura per economia si rimanda, di seguito si sintetizzano i principi operativi più rilevanti.

Ai sensi dell’art. 13 C.d.P. è rafforzato rispetto alla previgente disciplina l’obbligo di fornire compiuta informativa,  per ingenerare nell’interessato la piena coscienza delle finalità e delle conseguenze del trattamento, ma la disposizione trova limitazione allorchè:
a) i dati sono trattati in base ad un obbligo previsto dalla legge, da un regolamento o dalla normativa comunitaria;
b) i dati sono trattati ai fini dello svolgimento delle investigazioni difensive di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 397, o, comunque, per far valere o difendere un diritto in sede giudiziaria, sempre che i dati siano trattati esclusivamente per tali finalità e per il periodo strettamente necessario al loro perseguimento;
c) l’informativa comporta un impiego di mezzi che il Garante, prescrivendo eventuali misure appropriate, dichiari manifestamente sproporzionati rispetto al diritto tutelato, ovvero si riveli, a giudizio del Garante, impossibile.

Quanto ai dati diversi da quelli sensibili e giudiziari (art. 19):
è consentito, per gli scopi istituzionali anche in mancanza di una norma di legge o di regolamento che lo preveda espressamente;
la comunicazione da parte di un soggetto pubblico ad altri soggetti pubblici è ammessa quando è prevista da una norma di legge o di regolamento o quando è comunque necessaria per lo svolgimento di funzioni istituzionali;
la comunicazione da parte di un soggetto pubblico a privati o a enti pubblici economici e la diffusione da parte di un soggetto pubblico sono ammesse unicamente quando sono previste da una norma di legge o di regolamento.

Per i dati sensibili il trattamento è possibile solo se autorizzato da espressa disposizione di legge nella quale sono specificati i tipi di dati che possono essere trattati e di operazioni eseguibili e le finalità di rilevante interesse pubblico perseguite (art. 20).

Per i dati giudiziari il trattamento è consentito solo se autorizzato da espressa disposizione di legge o provvedimento del Garante che specifichino le finalità di rilevante interesse pubblico del trattamento, i tipi di dati trattati e di operazioni eseguibili (art. 21).
Resta in ogni caso fermo che il trattamento dei dati sensibili e giudiziari deve in ogni caso (art. 22):
rispettare modalità volte a prevenire violazioni dei diritti, delle libertà fondamentali e della dignità dell’interessato;
essere indispensabile per svolgere attività istituzionali che non possono essere adempiute, caso per caso, mediante il trattamento di dati anonimi o di dati personali di natura diversa;
risultare non eccedente, pertinente ed indispensabile (viene introdotta una sanzione di “inutilizzabilita”, che ha particolare valenza processuale e della quale andranno in altra sede chiarite le implicazioni esterne all’attività strettamente amministrativa).

Fondamentale è, ai nostri fini, l’art. 53, a mente del quale “Al trattamento di dati personali effettuato dal Centro elaborazione dati del Dipartimento di pubblica sicurezza o da forze di polizia sui dati destinati a confluirvi in base alla legge, ovvero da organi di pubblica sicurezza o altri soggetti pubblici per finalità di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, prevenzione, accertamento o repressione dei reati, effettuati in base ad espressa disposizione di legge che preveda specificamente il trattamento, non si applicano le seguenti disposizioni del codice: a) articoli 9, 10, 12, 13 e 16, da 18 a 22, 37, 38, commi da 1 a 5, e da 39 a 45; b) articoli da 145 a 151″.
La norma è evidentemente volta a non imporre ostacoli alle attività investigative in atto ed alla conservazione di dati utili per quelle future, escludendo il rispetto di una serie di formalità e di adempimenti in tema di diritti dell’interessato, di modalità del trattamento e di tutela innanzi al Garante:
art. 9 modalita’ di esercizio
art. 10 riscontro all’interessato
art. 12 codici di deontologia e di buona condotta
art. 13 informativa
art. 16 cessazione del trattamento
art. 18 principi applicabili a tutti i trattamenti effettuati da soggetti pubblici
art. 19 principi applicabili al trattamento di dati diversi da quelli sensibili e
giudiziari
art. 20 principi applicabili al trattamento di dati sensibili
art. 21 principi applicabili al trattamento di dati giudiziari
art.   22 principi applicabili al trattamento di dati sensibili e  giudiziari
art.   37 notificazione del trattamento
art.   38 modalita’ di notificazione
art.   40 autorizzazioni generali
art.   41 richieste di autorizzazione
art.   42 trasferimenti all’interno dell’unione uropea e
art.   43 trasferimenti consentiti in paesi terzi
art.   44 altri trasferimenti consentiti
art.   45 trasferimenti vietati
art. 146 interpello preventivo
art. 147 presentazione del ricorso
art. 148 inammissibilita’ del ricorso
art. 149 procedimento relativo al ricorso
art. 150 provvedimenti a seguito del ricorso
art. 151 opposizione.

Peraltro si deve porre attenzione al disposto dell’art. 175 C.d.P., il quale stabilisce che deve essere comunque data comunicazione al Garante per la Privacy dei trattamenti effettuati per il conferimento al C.E.D. del Dipartimento di Pubblica Sicurezza delle informazioni acquisite nel corso di attività amministrative ai sensi del’art. 21 Legge 26 marzo 2001 n. 128, e dunque, in generale, nel corso di operazioni per la prevenzione e l’accertamento di reati.
Di particolare interesse per la Polizia Municipale, appaiono infine le disposizioni che di seguito si elencano in relazione a determinate funzioni, laddove, allo scopo di consentire il trattamento dei dati sensibili e giudiziari, sono considerate come “di rilevante interesse pubblico”:
le “finalità di applicazione della disciplina in materia di cittadinanza, di immigrazione, di asilo, di condizione dello straniero e del profugo e sullo stato di rifugiato” (art. 64), in relazione all’attivita di Pubblica Sicurezza;
le attività dirette all’applicazione “delle disposizioni in materia di tributi”, da intendersi nella specie quelli “locali” (art. 66), per la funzione di Polizia Tributaria;
“la verifica della legittimità, del buon andamento, dell’imparzialità dell’attività amministrativa” (art. 67), che pure sono da ricomprendere nella funzione di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza;
le attività di polizia amministrativa, anche locale, con particolare riferimento ai servizi di igiene, di polizia mortuaria e ai controlli in materia di ambiente, tutela delle risorse idriche e difesa del suolo, nonchè in materia di protezione civile (art. 73, comma 2, lettera f, lettera h).

4. – Le violazioni amministrative e penali del Codice della Pivacy.
Costituiscono violazioni amministrative, sanzionate, oltre che con il pagamento di una somma, anche con la sanzione accessoria della pubblicazione della ordinanza-ingiunzione (eccetto che per l’art. 163), le seguenti fattispecie:
omessa o inidonea informativa all’interessato (Art. 161);
la cessione dei dati in violazione di quanto previsto dall’articolo 16, comma 1, lettera b), o di altre disposizioni in materia di disciplina del trattamento dei dati personali (art. 162);
la violazione della disposizione di cui all’articolo 84, comma 1, ossia la comunicazione di dati all’interessato effettuato da soggetto diverso dal medico designato dall’interessato medesimo o dal titolare del trattamento (art. 162);
la omessa o incompleta notificazione al Garante (art. 163);
omessa informazione o esibizione di documenti al Garante che ne abbia fatta richiesta (art. 164).

Sono invece variamente configurati come contravvenzione o delitto i seguenti reati:
il trattamento illecito di dati (art. 167): delitto a dolo specifico in quanto è richiesto, nell’agente, che l’emento soggettivco sia caratterizzato dal fine di trarre profitto o recare danno; si tratta di fattispecie duplicata in due ipotesi che si distinguono a seconda della norma del C.d.P. la cui violazione integri la illiceità del trattamento;
falsità nelle dichiarazioni e notificazioni al Garante (delitto: art. 168);
omessa adozione delle misure minime di sicurezza previste dall’articolo 33 (contravvenzione: art. 169);
inosservanza di provvedimenti del Garante (art. 170): è un delitto che concerne la violazione di provvedimenti adottati dal Garante in tema di trattamento dei dati sensibili (art. 26), trattamento di dati genetici (art. 90) e a seguito di ricorso dell’interessato (art. 150);
171. Altre fattispecie.
divieto di indagini sulle opinioni previsto dall’art. 8 Legge 20 maggio 1970 n. 300, ribadito dall’art. 113 del C.d.P. (art. 171): contravvenzione punita, salvo che il fatto non costituisca più grave reato, alternativamente con l’ammenda da lire 300.000 a lire 3.000.000 o con l’arresto da 15 giorni ad un anno ex art. 38 Legge 300/1970;
violazione delle prescrizioni di cui all’art. 114 C.d.P., che a sua volta opera rinvio all’art. 4 Legge 20 maggio 1970 n. 300, in tema di controllo a distanza, punito con la medesima pena della fattispecie precedente.

A conclusione della presente rassegna solo un breve rinvio può essere fatto, esulandone dai fini, alle problematiche tecniche del trattamento, che si segnalano come particolarmente stringenti, almeno sotto il profilo formale, proprio per quanto attiene alla elaborazione e conservazione dei dati sensibili e giudiziari.
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Note:
[1]  L’art. 1, comma 4, della L. 127/2001 aveva conferito delega al Governo affinché emanasse “un testo unico delle disposizioni in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali e delle disposizioni connesse, coordinandovi le norme vigenti ed apportando alle medesime le integrazioni e modificazioni necessarie al predetto coordinamento o per assicurarne la migliore attuazione“.
[2] Da ultimo i Testi Unici sono stati disciplinati dalla Legge 15 marzo 1997 n. 59 (cd. Bassanini) “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” e dall’art. 7 Legge 8 marzo 1999 n. 50 (cd. Bassanini quater) “Delegificazione e testi unici di norme concernenti prsocedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1998″, quest’ultimo poi abrogato con la più recente disciplina di cui alla Legge 29 luglio 2003 n. 229 “Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione – Legge di semplificazione 2001″ (per una agevole disamina della problematica cfr. Caringella, “Corso di Diritto Amministrativo”, Giuffrè Editore, 2001, 279 e segg.).
[3] Cfr. Virga, “Diritto amministrativo”, Giuffrè Editore, II^ Ed., pag. 3; tradizionalmente la più generale funzione amministrativa scaturisce dalla teoria della divisione tripartita dei poteri, in cui essa è affiancata alla funzione legislativa ed alla funzione giudiziaria: cfr. le chiare pagine del Chiovenda in “Lezioni di diritto amministrativo” (17 e segg.), riedite anastaticamente da Giuffrè Editore nel 1991.
[4] La Polizia locale svolge, eventualmente per settori organizzativi distinti, funzioni di Polizia urbana, rurale, stradale, sanitaria, ambientale, demaniale, edilizia, tributaria, commerciale ed annonaria, metrica, veterinaria, mortuaria.
[5] Altra normativa fondamentale, benchè meno rilevante ai fini della presente trattazione, è quella contenuta negli artt. 56, 158, 159, 163 Decreto Legislativo 31 marzo 1998 n. 112.
[6] Art. 1 R.D. 18 giugno 1931 n. 773: “L’autorità di pubblica sicurezza veglia al mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà; cura l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle province e dei comuni, nonché delle ordinanze delle autorità; presta soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni“.